浙卫发 [2012] 89号

各市、县（市、区)卫生局、发改委（局)、财政局：
   为贯彻落实《浙江省卫生事业发展“十二五”规划》，强化基层医疗卫生服务体系建设，提高基层医疗卫生服务能力，完善基层卫生运行机制，我们组织制定了《浙江省基层卫生完善工程实施方案》，现印发给你们，请各地各单位结合实际，认真贯彻执行。

省卫生厅   省发改委   省财政厅
二○一二年四月十日

 （此件公开发布)

浙江省基层卫生完善工程实施方案

   为贯彻落实《浙江省卫生事业发展“十二五”规划》，强化基层医疗卫生服务体系建设，提高基层医疗卫生服务能力，完善基层卫生运行机制，加快卫生强省建设，促进全民健康，制定本方案。
   一、目标和任务
   到2015年，通过基层卫生完善工程的实施，使基层医疗卫生服务网络更加健全、服务能力更加提高、保障政策更加到位、运行机制更加完善，城乡居民健康水平进一步提高，为建立覆盖城乡居民的基本医疗卫生制度打下扎实基础。
   基层卫生完善工程的主要任务是：
   ——服务网络进一步健全。政府举办的县级医院每个县至少有一家达到二级甲等以上，每个建制乡镇有一所政府举办的标准化乡镇卫生院，原则上每个行政村建有1个村卫生室；每个街道办事处或每3-10万服务人口有一所政府举办的标准化社区卫生服务中心，并下设若干社区卫生服务站，全面形成城乡“医疗卫生20分钟服务圈”。
   ——服务能力进一步提高。通过基层医疗卫生机构基本设备装备、适宜技术推广和服务模式转变等措施，合理引导一般诊疗服务下沉到基层，城乡居民社区门诊就诊比例达到60%以上。
   ——运行机制进一步完善。以维护公益性、调动积极性、保障可持续为目标，深化基层医疗卫生机构管理体制、用人机制、收入分配机制、基本药物采购机制、多渠道补偿机制、县乡村医疗卫生资源统筹配置机制、村卫生室运行保障机制等改革。
   二、重点项目
   通过县域医疗强化、基层卫生服务能力优化、基层卫生体制机制深化等“三化”项目，扎实推进基层卫生完善工程实施。
   （一)县域医疗强化项目
   根据县、乡镇（街道)、村（社区)三级医疗卫生机构的功能定位和机构标准化建设的要求，规划和建设一批县级医院、乡镇卫生院、社区卫生服务中心、村卫生室、社区卫生服务站，全面完成县、乡镇（街道)、村（社区)三级医疗卫生机构规范化、标准化建设任务，提高基层卫生服务资源占卫生总资源的配置比例，基层卫生服务供给能力进一步提升。
   1．强化县级医院龙头作用。进一步明确功能定位，县级医院作为县域内的医疗中心，主要负责基本医疗及危重急症病人的抢救，并承担对乡镇卫生院、村卫生室的业务技术指导和卫生人员的进修培训。按我省“十二五”城市化进程和社会主义新农村建设的布局，进一步完善规划编制，每个县（市)政府要重点办好一所县级综合医院、县中医院、县妇幼保健院（所)及县级院前急救机构（可挂靠)。适度提高县级医疗卫生资源配置总量，各县（市)第一人民医院达到二级甲等综合医院要求。在全省县级区域中心城市（或人口超过70万)建成20家左右具有一定辐射带动能力的三级医院。依托县级公立医院，建立和完善县域院前急救体系，配备必要的救护车和调度管理系统，提升县级院前急救保障和高危重症救治能力。
   2．强化乡镇卫生院（社区卫生服务中心)枢纽作用。进一步明确功能定位，乡镇卫生院（社区卫生服务中心)主要提供公共卫生和基本医疗服务，中心镇卫生院要适度做强基本医疗和公共卫生服务功能。按照我省加快中心镇发展、小城市培育和乡镇（街道)撤扩并等要求，进一步完善规划布局，确保每个建制乡镇都有一所政府举办的乡镇卫生院，每个街道办事处所辖范围或每3-10万服务人口有一所政府举办的社区卫生服务中心。适度集聚中心镇医疗卫生资源，积极培育形成200个左右具有较大规模和较强服务能力的中心镇医疗卫生服务机构，有条件的可以向承担辖区公共卫生任务的医院转型发展。继续推进乡镇卫生院（社区卫生服务中心)规范化建设，社区卫生服务中心标准化建设率达到100％，规范化建设率达到80％；乡镇卫生院标准化建设率达到100％，规范化建设率达到70％。强化基层卫生机构内涵和示范体系建设，积极创建示范社区卫生服务中心，培育国家级示范社区卫生服务中心20家，省级示范社区卫生服务中心100家，开展乡镇卫生院等级评审。
   3．强化村卫生室（社区卫生服务站)网底功能。进一步明确功能定位，村卫生室（社区卫生服务站)主要承担行政村（社区)的公共卫生服务及一般常见病、多发病的初级诊疗服务、慢性病管理等。结合中心村布局规划和农村人口集聚需要，培育建成4000个左右的标准化中心村卫生服务机构。按照原则上每个行政村设置1所村卫生室和“20分钟服务圈”的要求，进一步完善村卫生室（社区卫生服务站)规划设置，山区、海岛等偏远地区可以通过驻村医生、巡回医疗、流动医疗车等形式实现服务全覆盖。积极推行“乡镇和卫生牵头、村里出地、财政补助”及充分利用村公共用房等多种形式加强村卫生室（社区卫生服务站)建设。实施村卫生室“填平补齐”建设，实现未达标村卫生室、乡村医生自用房、巡回医疗点等的标准化改造。
   （二)基层卫生服务能力优化项目
   在完善服务网络的基础上，进一步强化基层医疗卫生机构内部的技术、设备、药物、服务管理等要素配置，确保资源配置基本到位，服务能力进一步优化，城乡居民社区门诊就诊比例达到60%。
   1．优化基层卫生基本设备装备。根据基层医疗卫生机构基本医疗设备配置标准，实施中心镇卫生院十大件（心电图机、呼吸机、洗胃机、生化分析仪、血球计数仪、尿液分析仪、X光机、B超、麻醉机、监护仪)基本装备建设，设备达标率达到100%。实施乡镇卫生院（社区卫生服务中心)六大件（心电图机、生化分析仪、血球计数仪、尿液分析仪、X光机、B超)基本装备建设，设备达标率达到100%。实施村卫生室八小件（听诊器、血压计、急救箱、高压消毒锅、诊查床、药品柜、血糖仪、体重身高计)基本装备建设，设备达标率达到100%。根据基层医疗卫生机构服务规模、服务功能和群众需求，有选择地加强健康教育设备配置。
   2．优化基层基本药物使用和卫生适宜技术推广。乡镇卫生院（社区卫生服务中心)和村卫生室（社区卫生服务站)全部实施国家基本药物制度，严格执行国家和省规定的药品目录、药品零差率销售、统一采购和组织结算等相关政策，为城乡居民常见病、多发病防治提供安全有效和低成本服务。加强基层卫生适宜技术的研究、转化和应用，到2015年建成基层卫生适宜技术推广基地100个，建立社区实践基地200家，推广常见病、慢性病、传染病、妇幼保健、意外伤害、行为生活方式等适宜技术200项。
   3．优化基层卫生服务模式。以全科医生制度、社区责任医生团队建设、专业公共卫生责任指导团队建设、疾病自我管理小组等多种形式，采取主动服务、上门服务、预约服务等方式提高基本公共卫生服务的可及性。建立健全全科医生制度，推行全科医生契约服务，每名全科医生的签约服务人数达到1500-2000人左右。加强医防整合，全面推行社区责任医生团队，实施 “网格化管理，组团式服务”，到2015年团队数量达到6000个以上。全面推行专业公共卫生责任指导团队建设，建立疾病预防控制、卫生应急、卫生监督、妇幼保健及精神卫生等机构与城乡社区卫生服务机构间的分工协作、资源共享机制，到2015年团队数量达到600个以上。倡导疾病和健康自我管理，积极推行“医患合作、患者互助、自我管理”模式，到2015年疾病自我管理小组建设数量达到2000个以上。
   （三)基层卫生体制机制深化项目
   按照基层医疗卫生机构实施综合改革的要求，坚持人事分配制度、资源统筹配置、补偿机制改革等协调推进，保障基层医疗卫生机构有效运行和健康发展，引导和促进基层医疗卫生机构主动转变运行机制，充分调动基层医疗卫生机构和医务人员积极性，努力提高基本医疗和公共卫生服务的质量和效率。
   1．深化人事分配制度改革。全面落实以县（市、区)为单位人员编制总量控制、统筹安排、动态调整的机构编制管理方式。通过公开招聘有基层卫生工作经历人员和高等医学院校毕业生等办法，充实基层医疗卫生机构工作力量，乡镇卫生院（社区卫生服务中心)专业技术岗位比例达到80%以上。实行以“因事设岗、竞聘上岗、全员聘用、合同管理”为主要内容的岗位管理制度和人员聘用制度。实行乡镇卫生院院长和社区卫生服务中心主任公开选拔、竞聘上岗，坚持和完善院长（主任)负责制和任期目标责任制。强化以结果为导向的绩效考核，进一步优化乡镇卫生院（社区卫生服务中心)、村卫生室（社区卫生服务站)绩效考核办法。推进基层医疗卫生机构绩效工资制度改革，建立以岗位责任和绩效为基础、以服务数量和质量以及服务对象满意度为核心的考核和激励制度。根据管理、专业技术、工勤等各类、各等级岗位的不同特点和岗位要求，实行分类考核，探索有效考核方法。考核结果要与实施绩效工资制度、人员竞聘上岗紧密结合，坚持多劳多得、优绩优酬，重点向关键岗位、业务骨干和做出突出成绩的人员倾斜，合理拉开收入差距。建立基层医疗卫生机构在职人员退出机制，稳妥解决未聘人员的分流和安置工作，做好富余人员的余缺调剂工作，严格控制长期使用非在编临时人员的数量。
   2．深化补偿机制改革。政府举办的基层医疗卫生机构是社会公益性事业单位，按照政府投入为主、医疗服务收费为辅的原则，落实补偿政策，建立稳定的补偿渠道和补偿方式。基本医疗服务主要通过医疗保障付费和个人付费补偿，增设一般诊疗费项目，列入新农合和城镇居民医保甲类报销目录，逐步提高参保人员在基层医疗卫生机构就诊费用的报销比例。基层医疗卫生机构经常性收支差额由政府按照“明确范围、核定收支、差额补助、总量控制”的预算管理办法予以落实。公共卫生服务通过政府建立的城乡公共卫生服务经费保障机制补偿，并逐步提高人均经费标准，逐步落实流动人口基本公共卫生服务经费。发展建设项目，按照“核定计划、专项安排、包干使用、绩效考评”的预算管理办法，经发展改革、财政和卫生等有关部门批准后，由政府根据项目建设规划足额安排。
   3．深化县乡村医疗卫生资源统筹配置改革。按照制度化、规范化、信息化、集约化的原则，全面推进“大院带小院、县院带乡镇、乡镇带村级”的城乡医疗卫生统筹发展新机制的建设。全面推行县乡医疗卫生资源要素和功能整合，建立和强化县域临床检验、医学影像、消毒供应、财务结算、药械招标采购、人事代理等专业服务中心，发挥规模化、集约化效益。加强对口支援和协助，通过托管、合作、协议帮扶等传帮带形式，提升薄弱地区医疗卫生服务的管理和能力水平。加快推进乡村一体化管理，对村卫生室全面实现行政、业务、财务、药械、绩效考核规范管理。
   三、保障措施
   （一)建立健全基层卫生管理体制
   按照《中共浙江省委 浙江省人民政府关于深化医药卫生体制改革的实施意见》（浙委〔2009〕81号)和《浙江省人民政府关于加强农村公共卫生工作的实施意见》（浙委〔2005〕50号)要求，建立健全县、乡、村三级城乡基层卫生管理体制。县级公共卫生工作委员会积极发挥作用；乡镇（街道)政府明确分管卫生工作的领导和专（兼)职公共卫生管理员；村（社区)委员会负责组织做好本村（社区)范围内的公共卫生管理工作，确定一名公共卫生联络员做好日常工作。制定和强化区域卫生规划，实施属地化和全行业管理，县域内所有基层医疗卫生机构均由县级卫生行政部门统一规划、准入、监管。
   （二)落实组织保障措施
   基层卫生完善工程以县（市、区)为单位组织实施。各级政府要充分认识基层卫生完善工程的重要性和紧迫性，把实施基层卫生完善工程纳入当地国民经济和社会发展“十二五”规划以及社会主义新农村建设整体规划，列入卫生强市、强县建设规划，列入政府工作的重要议事日程，落实人力、物力、财力等各项保障措施，并将工程建设任务列入各级政府和有关部门党政领导班子及领导干部任期目标责任制考核的重要内容。要强化目标责任，政府主要负责人对基层卫生完善工程负总责，卫生行政部门负责具体组织落实，发展和改革、财政等相关部门要各司其职，密切配合，落实各项工作措施。各地要结合实际，制定具体实施方案和年度实施计划，按照分级管理的要求，将任务层层分解，以签订责任书的形式，将责任落实到单位和个人。
   （三)加大专项经费投入
   各级政府要建立稳定的基层卫生服务筹资和投入机制，加大对基层卫生的投入力度。省财政根据各县（市、区)经济社会发展实际，安排专项补助资金，进行适当补助。
   （四)加强绩效考核评价
   建立和完善省、市、县、乡各级考核评价机制，制定相应的考核评估办法，进行中期考核和终期评估。县、乡政府每年要对本行政区域的项目开展情况进行检查、考核，并建立项目工作进度逐级报告制度。省卫生、财政部门要组织力量，督查各地进展情况，开展绩效评价，根据考核评价结果核拨省级专项补助资金。
   四、进度安排
   本工程实施周期为五年，分三个阶段推进。
   第一阶段：2011年10月-2012年为准备、启动阶段。制定出台相关配套文件和实施计划，部署、启动工程各项工作。
   第二阶段：2012年-2014年为全面实施阶段。各地按照本方案，结合实际，进一步完善当地的实施方案并加大实施力度。省将组织有关专家对各地进行指导、督查和年度评估，完善改进有关工作。
   第三阶段：2015年为评估考核阶段。对各地的工程实施情况进行全面的考核和终期绩效评估。适时召开工程建设总结会，进一步完善基层卫生的相关政策措施。