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2011年6月21日
镇江市基层医疗卫生机构综合改革实施意见
（送审稿)
为贯彻落实《关于推进基层医疗卫生事业单位人事制度改革的意见》、《关于公共卫生和基层医疗卫生机构及工作人员绩效考核的指导意见》（苏办发[2011]10号)、《关于建立健全基层医疗卫生机构补偿机制的实施意见》（苏政办发[2011]18号)及《关于加强基层医疗卫生服务体系建设的指导意见》（镇政办发[2010]4号)精神，明确目标任务，落实工作责任，扎实推进基层医疗卫生机构综合改革，建立“维护公益性、调动积极性、保障可持续”的新机制，现提出以下实施意见：
一、总体要求
以实施基本药物制度为抓手，统筹推进基层医疗卫生机构资源配置、人事制度、分配制度、服务模式和财政补偿机制等方面的改革，同步实施绩效工资制度。合理配置资源，规范基层医疗卫生机构布局；核编定岗，优化医疗卫生人员结构；实施绩效工资，建立对基层医疗卫生机构、医务人员“双考核”、“双挂钩”制度；建立新的管理和运行机制，转变服务模式，把基层医疗卫生机构的工作重心转到居民健康服务上来。通过综合改革，使基层医疗卫生机构服务能力得到显著增强，基层医务人员积极性得到充分调动，基层医疗卫生服务质量和效率得到明显提高。
二、主要任务
（一)推进基层医疗卫生机构布局规划，建立健全与城乡建设同步发展的资源配置机制
1、制定社区卫生服务机构布局规划。颁布《镇江市社区卫生服务机构布局规划（2010-2020)》，按照每3－10万常住人口或每个街道所辖范围规划设置一所社区卫生服务中心，在辖市城关镇应设置1－3所社区卫生服务中心，房屋面积3000平方米，设置30－50张康复床位；中心覆盖不到的地方，每1万人左右设置一所社区卫生服务站，房屋面积200－300平方米。按照规划要求，在新建城区和老小区改造中，住宅开发项目所配建的社区卫生服务中心（站)必须与项目同步规划建设，同步交付使用。
2、每个建制镇有一所政府举办的乡镇卫生院，每3000－5000人口设立一所村卫生室（农村社区卫生服务站)。对撤并乡镇的卫生院，可设置为卫生院分院，具备条件的逐步转型为社区卫生服务机构。年内所有乡镇卫生院和村卫生室全部达到省定建设标准。
（二)推进基本药物制度全覆盖，建立健全药品采购供应机制
3、基层医疗卫生机构全面实施基本药物制度。全市所有社区卫生服务中心（站)、乡镇卫生院和村卫生室全部配备使用基本药物；对所有在基层医疗卫生机构就诊的病人均执行药品零差率销售；基层医疗卫生机构的所有药品均执行零差率销售。
4、严格落实基本药物采购供应、配备使用、零差率销售规定。在镇江市确定的统一目录框架内，统一在省基本药物招标采购平台集中采购、统一执行省招标采购价格、统一配送到基层医疗卫生机构、统一基本药物监管平台。
（三)推进分配制度改革，建立健全科学公平、体现绩效的考核激励机制
5、实施绩效工资制度。基层医疗卫生事业单位绩效工资水平按照与当地事业单位工作人员平均工资水平相衔接的原则核定，所需经费由当地财政按规定予以补助。鼓励有条件的单位进一步搞活内部收入分配，可以自主确定绩效工资的构成及分配办法，实行绩效工资总量管理。全市基层医疗卫生机构绩效工资按照全省统一部署全部兑现到位。
6、实行“双考核”、“双挂钩”的绩效考核制度。对基层医疗卫生机构进行绩效考核，建立以服务数量、质量、效果和居民满意度为核心的工作任务考核机制，考核结果与财政经费补助挂钩；在基层医疗卫生机构内部，建立按岗定酬、按工作业绩取酬的内部分配激励机制，考核结果与职工个人收入挂钩。细化考核标准和操作办法，考核导向突出公益性，考核内容突出服务效率，考核方式突出群众参与。
（四)推进经费保障制度改革，建立健全多渠道补偿机制
7、落实政府对基层医疗卫生机构的专项补助经费。政府举办的基层医疗卫生机构基本建设和设备购置等发展建设支出，由政府根据基层医疗卫生机构发展建设规划足额安排；基层医疗卫生机构承担的公共卫生服务经费，由政府负责安排，并实行绩效考核、政府购买；基层医疗卫生机构承担的突发公共卫生事件处置等政府指令性任务由政府按照服务成本核定补助；基层医疗卫生机构人员经费（包括离退休人员经费)、人员培训和人员招聘所需支出，由同级财政部门根据政府卫生投入政策、相关人才培养规划和人员招聘规划补助政策合理安排补助；政府对村卫生室的建设发展提供合理的资金支持。
8、推进医疗服务价格综合改革。按照补偿合理成本，保证基层医疗卫生机构平稳运行、发展和维护群众利益的要求，调整基层医疗卫生机构收费项目、收费标准和医保支付政策。将现有的挂号费、诊查费、注射费（含静脉输液费，不含药品费)以及药事服务成本合并为一般诊疗费，不再单设药事服务费，合并项目内容按国家规定执行。一般诊疗费收费标准在原来分项收费标准总和的基础上适当调整，并纳入医保报销范围，在不增加群众现有个人负担的前提下合理确定医保支付比例。一般诊疗费按照每诊疗人次10元左右，由市、辖市价格、卫生、人社和财政等部门根据当地经济社会发展水平，综合考虑实施基本药物制度、服务能力利用率、医务人员劳务成本、医保承受能力等因素制订。
9、落实对基层医疗卫生机构经常性收支差额的补助。按照“核定任务、核定收支、绩效考核补助、超支不补、结余按规定使用”的原则，政府在对基层医疗卫生机构严格界定服务功能、明确使用适用设备、适宜技术和基本药物、核定任务和收支的基础上，经常性收支差额由政府进行绩效考核后予以补助。实行先预拨后结算，按序时到位。具备条件的地区可对基层医疗卫生机构实行收支两条线管理，其基本医疗服务等各项收入全额上缴财政管理，开展基本医疗和公共卫生服务所需的经常性支出由政府核定并全额安排。
10、推进基本医疗保险付费方式改革。积极探索社区首诊负责制。完善基本医疗保险对基层医疗卫生机构经费结算办法，将按就诊人头付费与签约服务人头挂钩，逐步建立医保为居民健康付费的新机制。深化新农合支付方式改革，实行门诊统筹基金总额预付制、门诊特殊病种补偿。对不同级别定点医疗机构分别实行按定点人头、总额预算、服务单元、病种付费等不同结算方式。
11、多渠道加大对乡村医生的补助力度。将实行乡村一体化的村卫生室纳入基本药物制度实施范围并落实补偿政策，乡镇卫生院对村卫生室实行收支两条线管理，将卫生室人员纳入乡镇卫生院内部绩效考核。对未纳入乡村一体化管理的村卫生室主要通过政府购买服务的方式进行合理补助。认真落实乡村医生养老保障政策，2011年现职乡村医生合理养老保障要实行全覆盖。妥善解决好到龄离岗乡村医生基本生活保障的历史遗留问题。
（五)推进人事制度改革，建立健全按岗聘用、合同管理的用人机制
12、建立健全总量控制、统筹使用和动态调整的编制管理机制。完善政府举办的基层医疗卫生单位事业编制核定，按照“一次核定，逐步配齐”的办法，以当地服务人口为基数，核定城市社区卫生服务中心和乡镇卫生院人员总编制，卫技人员所占编制不低于总编制的90%。以辖市（区)为单位，在核定政府举办的基层医疗卫生机构编制总量的基础上，综合考虑功能定位、职责任务、服务人口、服务范围等因素，适时对编制进行动态调整。积极探索村卫生室人员总量控制和定编定岗，实行乡镇卫生院和村卫生室一体化管理。
13、全面推行岗位管理和人员聘用制度。基层医疗卫生机构应当在机构编制部门核定的编制员额范围内，按照管理岗位、专业技术岗位、工勤技能岗位三种类别科学规范设置岗位，组织岗位聘用，建立按需设岗、竞聘上岗、以岗定薪、合同管理的用人机制。规范聘用合同管理，全面实施人员聘用制度。严格执行基层医疗卫生人员准入资格制度和按岗位公开招聘人员的制度，基层医疗卫生机构不得招聘不具备执业资格、卫生专业技术资格或从业资格的人员。现有在职人员，未取得执业资格的，不能参加国家已实行执业资格制度的专业技术岗位的竞争、聘用；未取得卫生专业技术资格的人员，不得参加卫生专业技术岗位的竞争、聘用。对乡镇卫生院院长、社区卫生服务中心主任实行公开选拔、择优聘任，实行任期目标责任制。
14、实行人员退出制度和妥善安置分流人员。连续两次考试未能取得相应执业资格或专业技术资格的人员，应按照《关于深化全省卫生事业单位人事制度改革的实施意见》（苏人通[2001]66号)规定，及时终止（解除)聘用合同。切实做好基层医疗卫生事业单位竞聘落岗人员的分流安置工作，对编制内未聘用的人员（含政策性安置人员)，采取提前退休、轮岗待聘、鼓励辞职或自谋职业等多种方式妥善安置。对编制外聘用人员原则上予以清退。
（六)推进服务模式转变，建立健全分工协作机制
15、全面推进以电子档案为核心的卫生信息化建设。8月底基本建成以居民电子健康档案为基础的区域卫生信息系统，与基本医疗保险、基本药物供应使用、居民健康管理、绩效考核、妇幼保健、传染病报告、计划免疫和医院电子病历等系统实现互联互通，信息资源共享。
16、实行“3＋X”家庭健康责任团队服务。在辖区范围内组建200支“3+X”家庭健康责任团队，年内完成30万人社区居民健康服务签约任务，其中65岁以上老人、救助对象、慢病患者和0-7岁儿童等重点人群签约率达到90%以上；建立30万份规范化居民电子健康档案。集团医院下派所属每个社区卫生服务中心全日制工作医生不少于2人，参与团队服务的人员不少于200人；转诊病人通过家庭健康责任团队预约服务率达到90%以上。
17、探索医疗集团社区卫生服务中心一体化管理新模式。医疗集团采取委托管理、股份制合作、医院自主举办等方式，与城区所有社区卫生服务机构之间建立紧密型区域医疗联合体，实现一体化管理，形成上下联动、双向转诊、分工协作的区域医疗协同运行模式。将医疗集团的技术、人才、资源优势，通过技术帮扶、多点执业、流动医院等方式，延伸到社区卫生服务机构，增强社区卫生服务机构服务能力,构建功能完善的两级城市医疗卫生服务体系。
三、保障措施
（一)加强组织领导
市政府深化医药卫生体制改革联席会议统筹组织协调全市基层医疗卫生机构综合改革工作，确保各项政策措施落实到位。各辖市（区)政府对基层医疗卫生机构综合改革负主要责任。各地要把推进基层医疗卫生机构综合改革摆上突出位置，辖市（区)党委主要负责同志亲自过问，政府主要负责同志对本地区医改工作负总责，政府负责常务工作的同志要直接分管，分管卫生工作的负责同志给予协助，将更多的精力用于推进综合改革。发改、卫生、编办、财政、人社、规划、住建、物价、食药监、监察、组织等部门要加强协调，密切配合，对规划实施、核定编制、岗位设置、竞聘上岗、分流安置等需要审批的事项，进行集中审批，加快进度。各辖市（区)政府要对基层医疗卫生机构综合改革实行包干负责制，按“一人一院（中心)”的要求确定乡（科)级以上干部包干负责，确保各项改革按时间节点要求有序稳妥推进，任务落到实处。
（二)强化财力保障
各辖市（区)政府要将基层医疗卫生机构综合改革任务所需资金纳入财政预算，确保按时足额拨付到位。财政部门要做好资金调度和经费保障工作，优化资金拨付流程，提高办事效率。要建立政府投入长效机制，完善政府投入方式，提高资金使用效益，确保资金分配使用规范、安全、有效。
（三)严格督查考核
市政府医改办会同有关部门要进一步加强对各辖市（区)基层综合改革进展情况和效果的监测评估，建立严格的绩效考核机制。从6月份开始，市委、市政府每月开展一次集中督导检查，对各地工作情况进行汇总通报，年底进行全面评估。
（四)加强宣传引导
各地要注重宣传引导，抓紧开展宣传培训和政策解读，有针对性地做好基层医疗卫生人员思想政治工作，努力为深化改革营造良好氛围。要坚持正确的舆论导向，调动各方参与和推进基层综合改革的积极性、主动性和创造性。要及时公布改革工作进展，主动接受新闻媒体和社会各界的监督，解答社会各界关心的问题。要加强正面引导，统一思想，凝聚共识，确保改革取得实效。
